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广东社科院报告: 省级财力不足制约区域均衡发展

日期: 2014-04-11
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文章摘录自《21世纪经济报道》2013年11月08日24版:三扇起风•财政篇

文/卜凡

  振兴粤东西北,广东寄望着中央与地方财政体制的双重改革。 

经广东省高层点题,广东省社会科学院就广东区域协调发展和省级财政对区域经济的协调能力问题形成两份报告,并已直接报送给广东省委和省政府高层。 
《深化中央与省及省以下财政体制改革,增强省级财政对区域经济的调控能力》、《未来几年我省区域协调发展的重点与财政分配政策调整研究》(下称报告)这两份报告的主要起草人、广东省社科院宏观经济研究所副所长成建三说,现有的财税分配制度不改变,粤东西北地区想在2020年与全国同步实现小康社会的目标,难度可能会超过贵州省。 
上述报告提出,现有的分税体制导致了广东省财政财力不足,而省级财力的不足是广东区域发展失衡的主要原因。报告陈述:“一方面我省上交中央财政收入的比例过大,另一方面我省省级财政收入占全省财政收入比重偏低,这就使得省级财政可支配财力严重不足。” 
成建三及其研究团队认为,广东的当务之急是要积极争取中央财政加大对广东转移支付返还的比重,支持粤东西北振兴发展的重大战略,重点是全面推进“省直管县”工作和东西北交通基础设施建设。 
“如果我省得到中央财力支持,未来7年,将增加4500~5000亿元的资金投入,拉动东西北经济增长至少1~2个百分点。东西北GDP占全省比重将上升到25%左右,基本可以赶上全国人均GDP的平均水平,区域发展严重失衡的现象将得到明显缓解。”报告给出这一研究结论。 
成建三解释,如果中央能从2014年开始,每年将广东净上缴财政收入的8%~10%,按照2012年基数(大约500-620亿元)返还广东省,上述设想就能够兑现。 
2012年,广东省以5.7万亿的经济总量位居全国首位,但江苏以及北京、天津和重庆等省市的快速发展,令广东颇有紧迫感。广东省省委书记胡春华多次公开提及,江苏去年的经济总量已经达到广东省前年的水平,“这个差距只有一年。”
7月底,广东推出《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》,未来5年,省财政要统筹安排6720亿资金,通过加快基础设施投入等手段,实现粤东西北地区跨越式发展。 
事实上,广东若再不驱动占全省面积70%、人均GDP却远远落后于全国平均水平的粤东西北地区,广东经济第一大省的地位就很可能被江苏、山东等超越。 
现状:县域财政全国倒数第一 
“全国县域财政收入占全国的比重是25%,而广东县域财政收入只占全省的8.48%” 
在通往湛江的路上,下了沈海高速,还需要在一条3米一小坑、5米一大坑的路上颠簸。湛江市委办公室新闻秘书汪良波无奈苦笑:“我们也想修啊,可是没钱啊。” 
事实上,在粤东西北地区,这样行车颠簸如开船的道路比比皆是,多半是因经费问题,年久失修。比如,贯穿湛江市遂溪县的省道209线在建成17年中从未大修过。
湛江市公路管理局局长谢灵运7月曾向媒体披露,因实施绩效工资需要增加费用3690万元,而当下还有8成经费没有着落。更让他忧心的是,该局今年计划的道路大修、改建等需要配套资金1.57亿元,也不知从何而来。 
广东省粤东西北地区,特别是县级财政的贫乏程度与广东经济第一大省的地位极不相称。 
上述社科院的报告直接表示:“东西北县域经济是我省区域发展中最短的一块短板,其县级基本财力之薄弱,数据令人震惊。” 
报告列举的数据显示,2011年,广东有53个县(市)存在县级基本财力保障缺口,其中包括11个生态县、15个贫困县,缺口总额达147亿元,2012 年缺口总额仍然达124亿元。连续两年缺口县的数量和缺口总额居全国第一。 
2011年,全国县域财政收入占全国的比重是25%,而广东县域财政收入只占全省的8.48%,在全国省级县域经济中排名倒数第一。相比江苏的38.57%、浙江的37.14%、山东的37.02%严重偏低,甚至远低于排名倒数第二的黑龙江(18.94%)。粤东西北地区的52个县人均财政收入均低于全国平均水平。
广东试图改变这一县域财政的窘迫状况。
在一份向财政部的汇报材料中,广东方面透露,经过3年的努力,广东省共计向各缺口县注资291亿,成为全国消化缺口最大的省份。2012年底,广东县级基本财力保障水平提升至年人均7.6万元以上,有效缓解了基层财政困难。 
然而,“补缺”和“保基”解决不了发展问题。记者从湛江市廉江县了解到,该县财政一年安排的用于科学技术的经费仅有158万。
前述《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》中提出的未来五年省财政将统筹安排资金6720亿,其中包含增量性安排2061亿,用以支持重大交通基础设施建设、推进中心城区扩容提质以及完善财政保障机制等方面。 
然而,这些资金能否最终落实还有待检验。以交通为例,未来五年广东省级财政要出资545亿,带动社会投资加银行贷款完成高速公路修建计划。但日前广东省交通厅向媒体确认,545亿元中目前明确能够落实的仅有288亿元。此外,还有约200亿的省级普通公路和水运建设的资金缺口。 
原因:中央拿多了,省里留少了? 
“人均医保补贴,给江苏的补贴是20%,为什么给我们就10%,这个标准到底是怎么制定的?”
粤东西北地区的落后,归根结底是广东省区域发展不平衡的问题。为何全国最富裕的广东,在解决内部发展不均衡的问题上如此狼狈?成建三和他的团队认为,问题很大程度上出在广东省级财政可支配财力严重不足上。 
成建三发现,2010年,广东省级一般预算收入占全省比重为19.1%,明显低于全国23.5%和东部地区23.8%的平均水平。2011年以后,广东通过提高省级财政对所得税、营业税和土地增值税的分成比例,这一情况稍有改善,但省级一般预算收入占比仍然在21%左右。 
实际上,自1994年分税制改革之后,中央财政从广东拿走的税收越来越多,而通过转移支付回补的却相对较少。 
原本这也无可厚非。广东最早享有开放政策富了起来,多交一些给中央补贴给其他欠发达地区也是应尽之责,可面对粤东西北成片的贫困县,这一长期对外输血的境况需要改变。
官方最早就此问题发言是在2011年的全国两会上。当年春天,时任全国人大代表、广东省发改委主任的李妙娟通过摆数字为广东叫屈:广东的税收总量位居各省第一,但人均财力支出排19位,如果去掉深圳,才排到23位。江苏的GDP是4万亿元,广东是4.5万亿元,但江苏人均财力支出高我们7位。“给江苏的补贴是20%,为什么给我们就10%,这个标准到底是怎么制定的?” 
广东省财政厅财政科学研究所所长黎旭东也向记者表达了类似的观点。“中央在一些转移支付项目上面没有一视同仁,对广东关照不够,而广东也伸手要的少。”
记者经仔细比对数年江苏和广东两省的省级预决算报告后发现,在中央转移支付上,江苏每年比广东多拿400-500亿左右。按照广东近三年发布的预算报告,2011年-2013年,广东省级财政获得中央补助收入分别是691亿、852.39亿以及880.87亿;而相对应的,江苏近三年预算的收入是1020.75亿、1239.92亿以及1341亿。 
2012年,广东的GDP总量微弱领先江苏约4000万,但省级财政总收入上,江苏却达到3029.08亿,而广东却仅有2522.69亿。 
成建三的团队经过研究发现,与江苏相比,广东在对欠发达地区的财力支持上差距明显。 
前述报告指出,2001年,江苏提出“举全省之力实施振兴苏北战略”,大力支持苏北发展,资金支持力度逐年加大。2003年、2004年、2005年省财政对苏北转移支付和专项补助总额分别为66.1亿元、95.7亿元、120亿元,力度明显超过广东、浙江和山东。2011年,苏北地区GDP已经突破万亿元,人均达36040元,高出全国平均水平957元。 
“可以说,10年间,江苏基本解决了区域发展失衡问题,实现历史性跨越,最重要的原因就是省级财政为苏北发展提供了强大的财力支持。”成建三说。 
反观广东。针对县级财政过于薄弱的情况,中央过去十年一直在提财政体系“省直管县”改革。2005年广东省宣布对67个县市实行“省管县”,但是由于“省管县”需要省财政提供基本财力保障,这项改革推迟。到2010年广东才选择在南雄、紫金、兴宁和封开4个县(加1个顺德区)开展试点。2012年,扩大改革试点范围到15个县。而这时全国已经有绝大部分省全面推行了“省直管县”改革。 
出路:中央、省内财政体系都要改 
“当务之急,是要积极争取中央财政支持,加大对我省转移支付返还的比重。”
广东省级财力不足实际上触及到的是中国当前财税体制中的深层次问题。 
已达成共识的是,自1994年分税制改革以来,财政收入大规模地向中央集中,但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任两者之间没有一致起来,财权远远大于其责任。中央党校教授周天勇早在2007年就指出,地方政府用45%的预算财力承担了75%的事务。 
值得期待的是,当前财税制改革的信号明显,召开在即的十八届三中全会上新一轮财税改革的框架有望明晰。十八大报告中,中央明确提出要推进“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制改革”。 
就广东目前的情况而言,成建三等人认为,由于财政改革难度大,要照顾到不同省份、不同地区的具体情况,改革过程会比较漫长。“当务之急,是要积极争取中央财政支持,加大对我省转移支付返还的比重。”成建三说。 
为此,他建议广东积极向中央财政争取,从2014年开始,每年将广东净上缴财政收入的8%~10%,按照2012年基数(大约500亿-620亿元)返还广东省,支持粤东西北振兴发展的重大战略,重点支持全面推进“省管县”工作和东西北交通基础设施建设。 
按照他的测算,东西北地区要在2020年赶上全国人均GDP的平均水平,必须年均增长达到12%以上。如果有中央资金支持粤东西北发展,未来7年,广东将增加4500亿-5000亿元的资金投入,拉动东西北经济增长至少1-2个百分点,基本可以赶上全国人均GDP的平均水平。 
另一方面,成建三建议广东省应集中财力加快“省直管县”改革,使县域经济成为我省区域协调发展政策的一个关键点和着力点。他认为,根据2011年数据,至少还有10个位于严重石漠化地区和粤西缺水区的县(市)需要实行省直管。 
“县里不能富起来,最终粤东西北的老百姓还是只能‘被平均小康’。”成建三说。

 

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