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罗祥国:评香港回归以来的产业政策 ——以六大产业为范例

日期: 2015-08-08
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来源:《灼见名家》2015年8月4日

 

  编按:罗博士前文向读者提出一个问题:历任港府于制订新产业政策时,其决策程序用的究竟是自上而下方式,还是自下而上方式?本文罗博士以曾、梁两届特首的新产业政策方针为引,进一步解释决策程序如何举足轻重,从而剖析香港新产业政策的弊病,点出未来发展路向。 

整理:施浩挥

(接上文有关前特首董建华的产业政策评论)

 

  读者简介

         罗祥国,香港著名经济学者、香港中文大学航空政策研究中心政策研究主任、香港浸会大学客席讲师。1972年毕业于香港中文大学经济系,美国加州大学(洛杉矶分校)经济学博士。曾任职港府经济研究部。第一届中大学生会会长,曾任民协副主席。

 

 

为应对2008年金融海啸,曾萨权推出“六大产业”,望能藉此振兴经济。 (亚新社图片)

 

  曾荫权的“六大产业”

       2008年全球金融危机,曾荫权马上成立经济机遇委员会(the Task Force on Economic Challenges),于极短时间内收集了多位专家的意见,只消大约半年便推出了“六大产业”,而我编写此书的调查则用了差不多两年,可见委员会的效率相当高。

  值得留意的是,“六大产业”的名称更正了两次,第一次更名成“六大优势产业”,第二次更名成“六项产业”沿用至今,这名称与其英文 “the Six Industries” 较为相符,没有再强调产业的规模。那么这六项产业的规模究竟属大属小?我们先看看2013年的资料,检测和认证服务,以及环保产业都只佔 GDP 比重0.3%,能算大吗?再看创新科技产业,亦只佔0.7%,当然称不上大。

  在此,我个人希望能以“六大产业”为例,探讨出香港应以怎样的分析架构,以制订完善的产业政策。

        香港难与内地争电影、测检、环保市场

  文化及创意产业的占比最大,而且这些年来的确有所进展,从4.5%扩大至5.1%,这是由于中港签订 CEPA,让本港多种与文化产业相关的活动得以打进国内市场,甚或成立中港合作的联营公司(joint venture)。2013年,中港市场共有80出合拍电影,其中七出成为年度十大票房电影。不过在此补充一下,与内地合作拍电影有着相当多的限制,很多前期和后期的制作工作都要在国内完成,当中包括拍摄电影的临时演员及摄影队,所以香港电影业的后勤人员很多都是失业的。

  检测及认证产业则更难搞,它的 GDP 占比一直是0.3%,如要突破这个数字,寻求更大发展空间的话,必需依赖中国政府,要求开放中国强制性产品认证(the China Compulsory Certificate),让港资测检验证企业能于这体制内占一席位。换句话说,这绝对是一项以政策驱动的发展,香港没有任何企业或至商会层面的能力去争取开放市场,必需靠港府争取。但亦需注意,于国内这行业必然存在庞大的既得利益集团,它们亦会向北京反映,不希望中央政府开放渠道予港资公司参一把脚。

  环保产业亦只佔 GPD 0.3%。众所周知,香港的回收率也高,不论是铝鑵、废铁、玻璃,种种可循环再造物的回收率都是很高的。但回收率高绝不等于香港能够发展回收业,因为只要跨过罗湖边界,无论土地还是薪资都比香港要低很多,一直的做法是,在香港回收不同废弃物,再运至内地由那边的工人再生产。依我看来,即使港府愿意免费拿出地皮供环保产业兴建工厂,亦难挽回劣势,所以若说要在香港发展以生产为主轴的环保业,可谓相当困难。

香港深圳只有一河之隔,一跨过罗湖边界,无论土地还是薪资都比香港要低很多。(亚新社图片)

 

        教育、医疗政策未能持续实行 

  教育产业,留意这并不包括公营的教育机构,因为我们要从产业的角度看待教育业,而私营的教育产业占 GPD 比重相当稳定,一直处于1%左右。事实上,这方面的数据有含糊的地方,我举个例子,大学的自资课程,它是属于公营还是私营呢?于我翻查过的文献当中亦未见清楚界定。再举多个例子,恒生管理学院是自资但非牟利的机构,究竟政府视它为公营机构还是私营办学团体呢?这相当值得深入研究,因为自资课程的总规模十分庞大,对于教育产业的 GDP 占比有着决定性的影响。

  再来是医疗产业,自从曾荫权将医疗产业定位为六大产业,很多私营医院都向政府申请扩建,政府亦审批了相当多的数量,曾批出四块地皮用以兴建私营医院,不过结果都不太顺利,尤其梁振英要求私营医院暂停双非孕妇配额后,政府甚至将其中一块土地转为用作增建楼宇。

  而值得一提的是,梁振英首份施政报告便已推翻“六大产业”的医疗及教育部分,指未来港府将不再以经济及产业角度看待这两个行业。简单总结一下,我认为这是由于“六大产业”作为新的产业政策,于推出之先并未得到社会广泛讨论及认同,问题在于建立这个产业政策时,用了自上而下方式,而非自下而上方式,很可能只由数位决策者决定是否推行某项政策,自然难以凝聚社会共识。这导致当曾荫权任期完结,梁振英上任之时便马上终结其中两项产业政策。曾梁二人同为行政长官,为何对于同一项产业的看法南辕北辙呢?不管答案如何,这已说明香港新产业政策的可持续性(sustainability)存疑。

梁振英接替曾荫权担任行政长官后,首份施政报告便已推翻“六大产业” 的医疗及教育部分。可见两位特首对新产业政策的观点南辕北辙。 (亚新社图片)

 

        创新项目屡屡管理不善 

  最后是创新科技产业,虽然其 GDP 佔比一直徘徊在0.7%,但这些年内数届政府都大力发展有关产业,除了香港科学园外,亦成立了很多基金,透过拨款支援大大小小企业作研发工作,更开设不同机构,专门从事研究及开发。说到这里,不得不提 Applied Science and Technology Research Institute(ASTRI),这是2000年成立的旗舰级机构,每年由政府资助研究工作。

  回想当初,香港赛马会也颇支持 ASTRI。2001年,香港赛马会中药研究院成立,作为 ASTRI 的附属机构,由赛马会捐助5亿元成立,主力协助中药科研相关工作,及提供战略支援。不过由于种种异常以及管理不善,此机构仅运作十年便已解散;祸不单行,2007年,香港审计署强烈批评 ASTRI 的表现,指其行政开支极其高昂,达总开支45%,亦即真正用以研究开发的资金只有55%。值得一提的是,报告亦指出管理层豪花18万聘请风水顾问,这笔资金亦是出自公帑,想当然亦是纳入“行政开支”之中。

 

香港应用科技园(ASTRI)是香港创新科技旗舰级机构,可惜屡有管理不善、监管不足、行政开支过大等问题。 (网上图片)

 

  审计署署长报告书亦指出,监管不足是ASTRI(2007)、环保园(2010)、创新及科技基金(2013)、创意智优计划(2014)等与创新科技相关项目的一大弊病。除此之外,“成本效益不相称”亦是以上各个项目均有的问题:例如于 ASTRI 芸芸研发工作,当中六成只得0.5%或以下回报,可谓亏损甚巨;相比之下,美国 R&D 的平均回报率达350%,即每投放一元,将来可赚回三元五毛;日本和欧盟比美国低,但也有250%;亚洲,包括南韩在内应该能拉高一点吧,却只得70%,换句话说,只论实际价值收益的话,“不做好过做”。 

        港府应着力拓展支柱产业

  那么到底香港经济出路如何?我在此总结一下,再提出一点有关政策建议的意见。总体来说,港府制订新产业政策的背后思维就是,要制造新的经济增长点,不要继续“食老本”,不过依我看来,“食老本”仍是香港应发展的主要方向。四大支柱产业总体占香港 GDP 60%(编按:分别为贸易及物流业(23.9%)、旅游业(5%)、金融业(16.5%)、专业服务及其他生产服务(12.4%),资料取自香港贸发局2015年7月28日公布的“香港经贸概况”),若我们不着力搞好这些产业,反倒去搞些只占 0.3%、0.7% GDP的,简直是浪费心力。另一方面,比较有趣的是,建筑及地产于香港起码要占 10% GDP,论政府税收的话更达40%,但港府从不把它当成支柱产业看待,反而处处打击它,我认为是相当有问题的。

 

罗博士认为,香港应把高端服务市场伸延与泛珠各地区,为各产业谋求更大的发展空间。图为政务司司长林郑月娥2014年10月12日在广州举行的“第十届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会”致辞。 (亚新社图片)

 

  当然,我并不是说香港不能发展新的产业,但如上所述,产业政策必须有个时间范围,让市民大众知道何时能见到成效。有人说,我们不能看短期的效果,因为开拓一项新的产业十分困难,短期内大多都会亏本,但长远来看或有大赚特赚的潜能。我十分同意,而且认为政府应该公布她的预测,让我们了解她的愿景。比如政府预计发展某项产业的首个十年是入不敷出的,但认为第11年会初见成效,之后在某一年更会因此有庞大税收,这些预测都要做好,并向市民公布。

  有关政策可持续性的问题亦可解决。必须留意的是,这个问题的根本是由于政府制订产业政策时,决策程序是用了由上而下的方式,以致推行的政策都未能得到广大民意支持,所以曾荫权推出“六大产业”时,未见市民热烈讨论;梁振英宣布结束教育、医疗两大产业时,大众又似乎毫无异议。若是制订政策时,以由下而上方式实行,则各项政策必有既定民意支撑,即使政府换了班子,亦不敢贸然煞停上任决策,如此一来,政策可持续性自有保证。

  最后说说香港与珠三角的关系。我全力支持港府和珠三角联合发展。若然香港的高端服务市场,将来能够伸延至珠三角的7 000万人口,我们的产业才有出路。箇中商机包括医疗、保险、教育等等,当然这牵涉到敏感的政治议题,但请看看伦敦,她也不只是服务本地国民,她服务的对象是一整片欧洲大陆的居民。所以港府要做的是,于发展珠三角市场的同时,让本地市民心里舒服,制订出有效、有序的产业政策。

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