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公务员治港治得了吗?

日期: 2019-09-17
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来源:《亚洲周刊》2019年35期

文/林沛理

政府在《逃犯条例》修订的滑铁卢后,出现高层人事变动自是必然。当中,最堪玩味的是上任只一年半的新闻处处长朱曼铃调任邮政署。朱曼铃的工作表现,不在本文的讨论范围。我想探讨的是,特区政府今日面对的管治危机,是否有一些与官员能力无关的结构性原因。

特区政府的管治困难有其结构性原因。结构不变、底层的关係原封不动,再努力尝试解决问题也是头痛医头、脚痛医脚。

造成今日香港无法管治的原因错综复杂,包括治港港人的效忠矛盾、行政长官的产生方法令行政主导无法落实、香港的殖民地歷史遗留下来的问题、经济发展成果分配不公,以及一国两制作为权宜之计的内置缺陷和固有风险。可是,其中一个问题政府最有能力处理,却一直视而不见。

中国学者金观涛与刘青峰在《兴盛与危机:论中国社会超稳定结构》一书指出,中国的传统社会由三个子结构组成,分别是意识形态结构、政治结构及经济结构。在正常情况下,子结构会如有机物那样面对不同环境自动调节和作出适应;然而若变化太大,子结构的稳定性甚至「超稳定性」就会变成「停滞性」,阻碍社会应对挑战和向前发展。最后,旧系统无法维持下去,就会崩溃。

回归后,香港在一夜之间由被英国统治一百五十五年的殖民地变成中国的特别行政区;由英国政府委任、派驻的总督管治变成港人治港。与其说这是「范式转移」(paradigm shift),倒不如说是翻天覆地的「地壳变动」(seismic shift)。

这根本就是改朝换代,香港的意识形态、政治和经济结构必须适应和调节。可是,很可惜,一国两制「五十年不变」的保证模煳了香港不得不作出结构性改变的事实。在香港,「维持现状」,就像在大陆「维持稳定」一样,成为压倒一切的最高目标。

这是香港回归后社会矛盾急剧恶化的深层原因。作为子结构的十六万人公务员队伍,专业和效率举世闻名;但政府部门的抱残守缺和官场文化的不思进取,与香港已经大变的政治环境和市民期望严重脱节。结果他们可以介入现实和影响大局的能力江河日下,有时甚至堕入「无关痛痒、不知所措」的状态(descent into irrelevance)。

「不知人间何世」的新闻处是显例:当一场又一场的「公关灾难」接踵而至,它仍然若无其事地在网上发布新闻资讯,致力「促进政府与工商界、学界和社会各界人士之间进行交流」。

关于政府新闻处担当的角色,社会从来没有争议,新闻处自己对此的认知也没有偏差,那就是做政府的公共关係顾问。事实上当部门在一九五一年成立的时候,它的名称正是「政府公共关係处」。

问题是在一个充满敌意、有计划、有组织地煽动公众和打击执政者管治威信的媒体环境中,新闻处该怎样发挥它的功能,才可以帮助公信力不足、动辄得咎和长期处于弱势的特区政府趋吉避凶、转危为安。

首先,新闻处要为政府推销的政策、面对的争议和处理的危机制订一套媒体策略(media strategy),找出在事件当中最重要的持份者——不止是支持者、盟友和立场中立的市民,还有与政府为敌的对头人;更重要的,是评估反对者会採取的行动并设定应对策略,为政府提出的建议和推出的政策制定「危机指数」(risk quotient)。

很明显,以上描述的并非新闻处一贯的思考方法和运作模式。在今日反权威、「微权力」抬头和社交媒体当家作主的年代,新闻处还天真地以为公关工作就是发新闻稿和与传媒茶叙的例行公事。

新闻处缺乏的不是资源和人手,而是对自己的职能一种与时俱进的策略性理解(strategic understanding)。这个政府公关认为最重要的工作是向市民提供资讯,而非塑造民意、影响舆论和说服市民。

香港暴乱已成为新常态

这是大错特错。自回归以来,特区政府一直被认受性不足的问题困扰,有传媒更以抹黑和找政府错处为己任,再加上与政府对着干的反对派、越来越仇视政府的教师、社工、前线记者和大学生,以及今日暴乱成为「新常态」(the new normal)的乱局,政府要有效管治,便必须为其施政取得一定程度的民意授权(public mandate)。在这样的环境下,特区政府的管治,本质上应该是一种试图说服公众的工作(an exercise in public persuasion)。新闻处却视自己的工作为向公众提供资讯,结果政府处处碰壁、事事不顺,「公关灾难」不断。这当然不是新闻处一个部门的责任,但它可以置身事外吗?

在「维持现状」压倒一切的大前提下,公务员被视为一股稳定社会的力量(stabilizing force),而不是改革的使者(change agent)。特首林郑月娥无疑有服务港人的热情,但我们很难期望她可以重新思考公务员的角色,因为她本人就是一个在政府工作了几十年的career bureaucrat。特区政府已成一庞大的官僚系统,而官僚系统的本能就是自保和按本子办事。民心会思变,但政府很难思变,原因在此。


作者小档案:

林沛理,评论家,曾任牛津大学出版社总编辑及《香港01》执行总编辑,现为顾问公司负责人及《Exposed》(http://www.facebook.com/NewsUSChina/)主编。perrylam@yahoo.com

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