转载《参考消息》3月27日第11版
直至1879年日本吞并琉球后，清廷才逐渐认识到重点防御北洋的必要性，开始在环渤海地区加强战备建设，图为旅顺水雷制造所内部。（大连市旅顺口区委宣传部供图）
19世纪中叶，在经历了两次大规模对外战争后，清王朝的国防体制已经走向崩溃。调整、重建国防成为清政府亟待解决的重大问题。清廷先后两次对国防基本方针进行了重大调整，以此推动晚清国防实现了转型，中国军事近代化的历史进程亦因此而发展。
“海防塞防并重”战略破产
19世纪60年代中期，在第二次鸦片战争后中外关系出现暂时缓和的背景下，清廷开始关注国防重建问题。经同治一朝十余年的踯躅，1874年由日本侵略台湾引发的东南海上危机，再次警示晚清统治者重构国防体系的紧迫性。清廷始以集合重臣疆吏会商国家防务的全新形式，对国防方略进行调整。
晚清统治集团关于国防问题展开的讨论共有两次，前后相隔10年。两次所议侧重不同。1875年的“国防议”是首次，也是最重要的一次。此次重点在于重新确定国防重心，并在此基础上调整国防方针。
1874年11月5日，在与日本签订《台事专条》的第5天，总理衙门奏上专折，提出“练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久”六项应对之策，请饬下各有关督抚筹议。第一次国防大讨论由此而起。清廷内外重臣分别就国家安全和国防建设等重大议题阐发观点，分歧的焦点首先集中于国家战略防御重心的重新确定。对此，奉旨复奏各督抚大臣提出多种主张：
“江防派”代表是安徽巡抚裕禄和两广总督英翰，他们主张应以长江防御为重，提出“长江地亘五省”，以水路贯通沿海与腹地;其下游为国家主要经济中心所在;列强屡自东南入侵，而“海口有事”则苏、皖、鄂各省亦同受其患。所以应“合上下游之力，以固长江，则财力易集;合长江之力，以防海口”，以亟整江防为“久远之计”。
山东巡抚丁葆桢是“边防派”代表。他认为应重点加强对北及东北方向的战略防御。他在复奏中详尽分析了来自北方俄国的威胁和“俄拊我之背”的边防形势，强烈主张以“备俄”为国防重点，以固清王朝“根本重地”及关内京畿安全。
以湖南巡抚王文韶为代表的“塞防派”，和以直隶总督李鸿章为代表的“海防派”之间见解最为对立。“塞防派”认为，在国防全面危机中，以西北方向最为关键。他们强调，东南“海疆之患不能无因而至，其视成败以为动静者，则惟西陲军务”;故重构国防应以西北为重。“海防派”的观点则与此相悖。李鸿章等人认为，中国所面对为“数千年未有之变局”，重建国防必须将战略防御重心东移至沿海。他们提出，“塞防”虽重，但于国家“肢体之元气无伤”，应将塞防“停撤之饷匀济海防”，重点加强海防建设。
在此当中，以“海防论”反响最大、呼声最高。海防论者与塞防论者都力图从国防全局统筹军务，其筹划基点一致，但对西北军务态度却大相径庭。对两者孰重孰轻的判断由此成为调整国防方略的关键。1875年3月，清廷密谕陕甘总督左宗棠就有关问题提出决策咨询。左于4月复奏，提出了著名的“东则海防、西则塞防，二者并重”的主张，将两个方向同时作为国防战略重心。这实际上是企图把分歧弥深的“海、塞”两种主张捏合在一起，以“互补”对方之不足。
应当指出，这是左将自己对国防全局的判断与体察清廷决策圈的意图之后折中提出的。惟因如此，当左宗棠奏复一出，清廷马上采纳：任命左为钦差大臣督办新疆军务，明确宣示不放弃塞防的态度;继而明发上谕，称“海防既为当务之急，又属国家久远之图”，必须重点筹划;这样，晚清国防体系呈现出“双战略重心”格局。
第一次国防大讨论对光绪初年国防建设产生了重要影响。
首先，对传统国防观念进行了重大修正。在延滞二十余年后，当朝者终于承认了海防对国家安全的重要性，并将其纳入国防方略整体策划筹办，这是一个历史性的进步。
其次，明确判断时局与敌手，为国防方略的调整提供重要决策依据。清廷的判断是：针对国防全局，“西洋各国”是威胁大清的潜在敌手，近邻日本则是国家安全的现实敌手。
再次，打破传统国防布局，使晚清国防开始向近代转型。虽然此时清廷仍将东南沿海与西北塞防共同作为国防重点，但几乎所有晚清统治集团的重要成员，都承认加强海防对确保国家安全的意义。
不过，1875年清廷国防决策虽然正确判断了形势，但却同时排出了海、陆两个战略重心，这使得国防方略调整的实际成效大打折扣。在执行仅5年后，“海塞防并重”的战略决策已名存实亡。
形成上述局面的原因主要有两个：其一，清廷无力同时支撑海防与塞防所需军费。左宗棠部西征军费年需银800万两，在1876年即已积欠军饷2700万两。因此，左宗棠只能通过各省协饷等自筹西征经费，而在各主要协饷省份中，几乎包括了山东、浙江、广东和江苏等所有沿海重要省份。左宗棠在西北用兵15年，实收各地协饷银达8800余万两。而其筹措军费总额竟高达1.2亿余两。这虽保证了西征需要，但也导致清政府财政窘迫，必然挤占海防建设经费。
其二，东南沿海危机导致海上安全压力陡增。日本犯台之后，又觊觎朝鲜、驻兵琉球;俄罗斯则在中俄伊犁交涉之际，以庞大舰队施压于沿海北线，企图就此逼清廷做出外交让步。与新疆危机相比，清廷显然更为担心京畿安全。塞防的战略价值也必然大为降低。
在内、外条件都出现变化，安全环境更为危殆之际，清廷开始着手对1875年的国防决策进行调整。此次调整的主要内容是加强海防建设。它推动了晚清国防转型的进程，并使中国近代海防格局最终形成。
晚清海防格局正式定型
海防格局是一种战略布局，体现了战略决策者对海防形势的判断及其应对之策。由于事关国防全局，对海防如何布局曾一度是晚清政治家反复争论的焦点。
最先提出海防布局问题的是丁日昌。1867年底，他通过湖广总督李鸿章上奏“自强”八条，其中包括有“创建轮船水师，分为三阃”的建议。在1875年第一次“国防议”中，丁日昌再次明确坚持海上分区防御的原则，提出建设三支海军，并以“三洋并重”的海防格局作为建设目标。
李鸿章则明确提出，必须避免“处处宿以重兵，所费浩繁。力既不给，势必大溃”。他认为，“唯有分别缓急，择尤为紧要之处，如直隶之北塘、大沽、山海关一带，系京畿门户是为最要;江苏吴淞之江阴一带，系长江门户是为次要……其余各省海口略为布置，既有挫失，于大局尚无甚碍”。在此，他提出了“最要”与“次要”两个概念，强调海防建设须循此而规划实施。
鸿章所提方案有两个突出特点：其一，满足了清廷卫护京畿安全的政治需求;其二，具有较强的可操作性。但可惜的是，这一“重点建设”方案被清廷否决了。清廷强调海塞防并重，并定南北洋分段督办、平行发展为建设海防决策。这个决策无明确海防重点方向，缺乏可操作性。特别是“全面铺开”的方式超出了财政承受能力。
1879年日本吞并琉球，使清政府认识到必须加快改变国防现状，李鸿章等朝臣疆吏则再次对国防全局问题进行讨论。李鸿章等判断日本是主要威胁，俄、日势力将在朝鲜半岛方向交汇，对中国共同形成重大威胁。基于此，李鸿章明确提出以北洋所辖区域为海上防御重点。至此，清廷才全面接受海防重点建设意见，开始对北线海防实行倾斜政策，一个以北洋为重心的海防格局初步形成。
1883年爆发的中法战争使重建中的晚清国防体系受到全面冲击。战后，清政府进行了晚清第二次国防大讨论。此次讨论是一次名副其实的“海防议”，参加讨论者已不再集中于争论海防的地位，而是多就海防建设具体问题发表看法，主要集中于两个议题：成立海军统帅机构和海军分区设防。
前者讨论的结果是建立了海军衙门。它的建立加强了海军建设统筹，使海军开始具有独立军种的性质;后者的讨论则涉及海军建设与运用的指导方针。清廷在李鸿章等人的影响下，已就重点支持北洋的海防格局有所定见。1885年10月，清廷批准先自北洋精练海军一支的海防建设方针。至此，近代中国“三洋设防、北洋为重”的海防格局正式定型，晚清海防建设进入了其发展的高峰时期。
国防转型呈现三大特征
晚清国防与军事近代化是在传统封建体制内展开的一种渐进的革新过程。综观晚清国防转型，有三个突出特征贯穿其中：
其一是被动性。在中国近代化的历史进程中，国防与军事近代化起步最早，但它也是对列强侵略的被动反应。面对威胁，清政府被迫在起始阶段即从战略全局统筹国防方略。这使得中国近代军事变革的起点很高。清廷发动的国防问题讨论，为统治集团内一批有战略头脑、对时局有清醒判断的政治家提供了进行决策对话的政治空间;他们对晚清国防方略调整的影响是社会其他阶层无法比拟的。同时，由于最终决策具有绝对权威，因此在一定程度上为国防转型的起步清除了障碍。
就海防建设而言，其起始即是全局性战略筹划的一部分。惟因如此，近代中国海防才得以在短短10余年间就取得了重要成果：不仅建起了海上方向战略防御体系，而且在一段时间内有效阻遏了战略对手的侵华野心。
其二是渐进性。在这个渐进的发展过程中，清廷决策圈逐渐摆脱传统国防观念的束缚，从初步认识近代国防需求兼有内陆与沿海的双重特征，到承认海防重于陆防的现实;从决策西北与东南两个战略方向并重，到调整国防方略基本架构全力注重海防。这个过程典型地代表了清政府战略决策水平的变化。
晚清海防战略更突出反映了这种过渡性。清廷从否定李鸿章所倡重点布防、分区建设的主张，决策南北并重、平行发展海军建设;到全面接受其“最要”与“次要”之说，调整决策优先发展北洋，并最终部署形成“北重南轻”的海防格局。
其三是“个人色彩”成为影响和制约发展的重要因素。晚清国防力量的建设与发展，是在封建传统体制之下展开并推进的，因此个人因素在很大程度上制约着发展进程。以海防建设为例。晚清海防先后遵行两大原则：“区域设防”和“重点设防”。由于主持者的原因，北线建设获得了重要成果;而长江以南沿海防御建设前后却形成重要反差。
形成这种局面的因素固有多种，但主持者不力是最重要的原因。主持南洋海防的沈葆桢去世后，南洋海防即显颓势。而对海防建设贡献颇大的丁日昌，也因沈的去世而不再受清廷重视。可以说，封建体制为个人因素在最大程度上影响社会变革进程提供了政治前提，晚清国防建设亦因此而表现出“得人而兴，亦因人而衰”的浓厚封建色彩。